Запад перестраивается. Что такое закрытый клуб D10, куда не примут Россию и Китай
Как демократические страны должны обороняться и объединяться.
Необходимость противостоять растущему влиянию автократий создает реальные проблемы для международной системы и для осажденных демократий мира. Поэтому аналитики предлагают создать инициативу демократической безопасности – неформальный институт, без бюрократии и юридически обязывающих обязательств. Он сможет поддерживать и развивать страны, которые нельзя назвать демократичными или наоборот, авторитарными.
11 октября министр финансов и заместитель премьер-министра Канады Христя Фриланд выступила с громким призывом к френд-шорингу [перестройке цепочек поставок таким образом, чтобы индустриализированные страны Запада получали большую часть дохода от политически дружественных экономик].
Фриланд заявила, что демократические страны мира должны объединиться, чтобы перестроить глобальные цепочки поставок в соответствии с “нашими самыми глубокими принципами”. На этом она не остановилась, заявив о необходимости укрепления гораздо более широкого спектра связей между демократическими странами, чтобы свести на нет их коллективную уязвимость перед автократическими режимами.
Эта расширенная концепция френд-шоринга будет использоваться для противодействия целому ряду проблем, включая экономическую конкуренцию и конкуренцию в сфере безопасности с Китаем, ослабление демократии и рост автократии, чрезмерную зависимость от российской энергии, ненадежные цепочки поставок и экономическое неравенство, а также ускорение перехода к “зеленой” энергетике. По мнению Фриланд, связи с автократическими режимами следует ограничить, а “промежуточные” государства нужно поощрять принимать ценности этого нового клуба демократий. Ее предложение сейчас называют “доктриной Фриланд”.
Христя Фриланд не одинока в призывах к более глубокому сотрудничеству между демократиями. Бывший премьер-министр Великобритании Борис Джонсон в 2020 году выступил за создание группы демократий “D10”. В 2021 году президент США Джо Байден провел свой первый Саммит за демократию, надеясь подстегнуть активность демократического лагеря. Идея расширенной Лиги или Концерта демократий циркулирует уже более десяти лет. Бывший генеральный секретарь НАТО Андерс Фог Расмуссен призвал к созданию экономической версии положения о взаимной обороне НАТО. Предложенный Уильямом Нордхаусом климатический клуб является по сути более “зеленой” версией этой идеи и предполагает введение финансовых штрафов для нарушителей климатического законодательства.
Недостатка в предложениях по усилению сотрудничества между демократическими странами нет, однако пока что мало консенсуса по поводу институциональной формы и направленности такого взаимодействия. По мнению министра Фриланд, членство должно быть ограничено демократическими странами-единомышленниками. Автократии, такие как Россия и Китай, не должны подавать заявки. Институциональные рамки будут ограничены членами клуба, а основное внимание будет уделяться продвижению общих ценностей.
Стремление сомкнуть ряды за демократию обладает неоспоримой привлекательностью. Тем не менее, создать новый клуб демократий будет непросто, и он рискует породить контрпродуктивные формы поляризации. Взамен мы предлагаем Инициативу демократической безопасности, которая будет учитывать эти риски и смягчать их, активно укрепляя демократические нормы и институты. Вместо закрытого клуба, основанного на демократическом авторитете, наше предложение предполагает наведение мостов с государствами, не вполне являющихся демократиями, и в то же время снижение стратегической уязвимости. При этом каналы связи с автократическими режимами остаются открытыми для решения глобальных проблем, таких как изменение климата и нераспространение ядерного оружия.
Проблемы френд-шоринга
Несмотря на свою привлекательность в текущем геополитическом контексте, френд-шоринг сопряжен с серьезными рисками. Укрепляя и институционализируя разрыв между демократией и автократией в мире, френд-шоринг может углубить поляризацию. Хотя период геополитического соперничества уже кажется неизбежным, мы еще не вступили в новую холодную войну. Такие проблемы взаимозависимости, как изменение климата и пандемии, порождают общие интересы совершенно иного масштаба, чем знакомые нам со времен первой “холодной войны”. Связи между Китаем и демократическими странами гораздо теснее, чем в случае с Советским Союзом в 1940-х годах.
Усиление поляризации также опасно. Из-за обновления ядерных арсеналов сегодняшняя среда безопасности менее стабильна, чем во время последней части холодной войны. Многие из ограждений, использовавшихся для регулирования напряженности, и каналов переговоров, созданных для ограничения разработки и применения оружия массового уничтожения, были демонтированы или разрушены. Поэтому нам следует осторожно относиться к предположению, что мир каким-то образом знает, как вести холодные войны, и может безопасно управлять соперничеством великих держав. Вместо того, чтобы укреплять дружественные государства, слишком прямолинейная поддержка друзей демократии рискует углубить глобальный раскол и повысить риски безопасности.
Неясно также, какими средствами может осуществляться френд-шоринг. Что он будет применять для переориентации моделей торговли и инвестиций – пряники или кнуты? Если такие шаги экономически эффективны и политически достижимы, что до сих пор мешало государствам внедрить их?
Усиление разрыва между демократией и автократией также оставляет меньше возможностей для расширения связей с теми странами, которые министр Фриланд называет “промежуточными”: не автократическими, но и не полностью демократическими. Министр Фриланд предлагает стимулировать эти страны к вступлению в новый эксклюзивный клуб путем принятия высоких стандартов демократии. Проблема в том, что удвоение стандартов демократии в качестве основной разделительной линии между теми, кто входит и кто не входит в клуб, на самом деле не отвечает другим интересам, таким как безопасность или стабилизация цепочек поставок, для решения которых предназначен френд-шоринг.
Одним из выводов из войны в Украине стала нерешительность многих промежуточных стран – не говоря уже о некоторых крупных демократических государствах – в осуждении российской агрессии. Фактически единство Запада против России создало обратную ситуацию, когда некоторые страны, включая автократии, такие как Саудовская Аравия, промежуточные государства, такие как Куба, крупные демократии, такие как Индия, или союзников, таких как Турция, использовали войну, чтобы увеличить свои международные рычаги и играть за обе команды. Они делали это, покупая дешевую нефть, добиваясь сокращения долга России, занимая места на нефтяных рынках, образовавшиеся в результате санкций, или, в случае Турции, задерживая вступление Финляндии и Швеции в НАТО.
Аналогичным образом, на встречах лидеров G20 на Бали или на Конференции ООН по изменению климата в Египте стало предельно ясно, что промежуточные страны не хотят выбирать между мировыми демократиями и Китаем. Нет никакого желания присоединяться к одной из сторон в холодной войне 2.0. Углубляя геополитический раскол, демократии рискуют вбить клин между собой и этими странами.
Таким образом, в качестве ключевого поля соперничества с автократиями, скорее всего, выступят промежуточные страны. В своей речи перед Валдайским клубом в октябре 2022 года президент России Владимир Путин призвал эти страны противостоять “доминированию” демократического Запада. В последние годы Китай и Россия расширили свои связи на глобальном Юге, в то время как демократические правительства не смогли эффективно отреагировать. В предстоящее десятилетие связи за пределами небольшого и сокращающегося круга подлинных демократий следует укрепить и усилить.
Френд-шоринг также рискует подорвать существующую институциональную архитектуру международного сотрудничества. Действительно, он находится в неудобных и несколько двусмысленных отношениях с существующей многосторонней системой. В речи министра Фриланд есть только одна ссылка на Всемирную торговую организацию, и непонятно, как ее план может быть согласован с принципом недискриминации, который лежит в основе глобальных торговых отношений уже более 70 лет. Усиление поляризации также окажет пагубное влияние на Организацию Объединенных Наций и другие многосторонние институты, где либеральные демократии нуждаются в поддержке других стран, чтобы укрепить строительные блоки международного порядка. Вступление в закрытый клуб демократий приведет к обратному результату.
На пути к демократической инициативе в области безопасности
Несмотря на риски, связанные с френд-шорингом, глобальное шествие автократии и откат от демократии требуют ответа. Мы предлагаем создать форум сотрудничества между странами, которые обязуются совместно отстаивать ключевые демократические принципы. Инициатива по борьбе с распространением вооружений, созданная в 2003 году, служит моделью для такого рода соглашений. Эта инициатива, получившая существенное развитие с момента своего возникновения во время “глобальной войны с террором”, уже позволяет осуществлять гибкое многосекторное сотрудничество между 107 странами для противодействия распространению оружия массового уничтожения и средств его доставки. Аналогичным образом, Инициатива демократической безопасности станет неформальным институтом, без бюрократии и юридически обязывающих обязательств.
Предлагаемая инициатива будет поддерживать продемократические силы во всем мире, не позволяя им откатиться назад и укрепляя их устойчивость. Вместо того, чтобы использовать экономические инструменты, инициатива будет опираться в основном на политические инструменты для решения преимущественно политической проблемы. Она будет укреплять демократические нормы, способствуя сотрудничеству, в том числе по наращиванию потенциала демократии в партнерстве с промежуточными странами. Она станет платформой для обмена передовым опытом по продвижению и защите демократии от новых вызовов, таких как дезинформация.
Особую важность приобретают основные черты этого предложения.
- Во-первых, важно, кто именно вступит в клуб.
Участие будет характеризоваться открытостью и инклюзивностью. Инициатива по борьбе с распространением представляет собой модель, где участие определяется односторонним одобрением правительствами Заявления о принципах пресечения. Страны фактически проходят самоотбор. В нашем случае главным определяющим фактором участия могло бы стать, например, одобрение Заявления о демократических принципах, определяющих цели группы. Клуб будет более доступным для промежуточных стран, используя сетевую дипломатию для создания коалиций по интересам и обеспечения обязательств в тех областях, которые имеют наибольшее значение для глобальной демократии и безопасности. Основная группа демократических стран будет приглашать и поощрять промежуточные государства присоединиться к инициативе, одобрив ее принципы. Те промежуточные государства, которые еще не в состоянии подписать принципы, но все еще желают участвовать в укреплении потенциала демократии, могли бы выступать в качестве наблюдателей. Целью будет постоянное расширение круга демократий.
При этом такой подход ограничит поляризацию: чем менее жесткими будут критерии включения, тем больше будет эффект. Предлагаемая группа будет использоваться для наведения мостов, а не для возведения барьеров. Действительно, вместо того, чтобы награждать за демократические достижения, инициатива будет поддерживать страны в их стремлении к демократии. Эта открытая позиция не должна ограничиваться государствами. Большинство концепций френд-шоринга, включая концепцию, предложенную министром Фриланд, являются в высшей степени статистическими. Тем не менее, необходимо предпринять шаги для обеспечения участия негосударственных и субнациональных субъектов, которые способствуют достижению целей подобного соглашения.
Хотя такой подход оставляет открытой возможность участия государств, чьи демократические качества пока под вопросом, возможность, что эти субъекты в будущем станут придерживаться Заявления о демократических принципах, стоит этого риска. В принципе, эта дверь должна оставаться открытой для всех.
- Во-вторых, существующие многосторонние усилия необходимо поддержать.
Инициатива демократической безопасности побудила бы государства связать себя уже обусловленными и новыми нормами и обязательствами в отношении демократии. Хотя несколько существующих форумов занимаются соответствующей работой, большинство из них выиграет от консолидации в более прочных институциональных рамках. Например, первый Саммит США за демократию, состоявшийся в декабре 2021 года, привел к принятию 750 обязательств и провозглашению Года действий по укреплению демократии. Впрочем, эта инициатива вряд ли переживет смену администрации США, поскольку она очень тесно связан с президентом Байденом и полностью зависит от американского руководства.
Сетевая дипломатия вокруг демократических обязательств могла бы послужить платформой для сотрудничества на многосторонних форумах. Опять же, Инициатива по борьбе с распространением служит хорошим примером. Усилия по борьбе с распространением оружия, предпринимаемые в рамках этой инициативы, поддерживают выполнение резолюции 1540 Совета Безопасности ООН. Наша новая инициатива могла бы укрепить деятельность ООН в таких областях, как политические права, свобода мнений и объединений. Она также могла бы способствовать соблюдению Всеобщей декларации прав человека. Эти соглашения служат оплотом против глобального марша автократии. Что касается режима международной торговли, то демократическое сотрудничество будет стремиться к соблюдению правил Всемирной торговой организации и рыночных норм, таких как недискриминация и режим наибольшего благоприятствования.
- В-третьих, важнее всего то, что представляет собой сам клуб.
Вместо того, чтобы дружить против другого лагеря международных игроков, наше предложение рассчитано на достижение конкретных целей. Они будут указаны в Заявлении о демократических принципах, которое определит сферу действия инициативы. Наше предложение направлено на целенаправленное укрепление демократии в момент глобальной необходимости. Более широкая и неопределенная концепция френд-шоринга может быть использована теми, кто преследует чисто протекционистские цели. Сотрудничество в области экономической безопасности должно быть ограничено шагами, необходимыми для снижения стратегической уязвимости в областях, которые негативно влияют на демократию, таких как энергетика, критически важные минералы, полупроводники, инфраструктура 5G, выборы, дезинформация или кибербезопасности.
США или Китай. На саммите G-20 выбор придется сделать всем — и Россия здесь ни при чем
Государства сосредоточатся на согласовании насчет других глобальных вопросов, связанных с демократией. Сотрудничество по различным вопросам, таким как адаптация к изменениям климата, облегчение долгового бремени и продовольственная безопасность, следует считать центральным элементом совместных усилий, поскольку эти проблемы потенциально могут служить препятствиями для долгосрочной демократизации. Такое сотрудничество будет привлекательным для промежуточных государств.
Четкое определение рамок этой новой инициативы позволит создать то, что Кевин Радд называет “управляемой стратегической конкуренцией” с автократическими странами вроде Китая и России. Здесь четкое разграничение различий может послужить кристаллизации ожиданий относительно областей потенциального сближения в сознании как конкурентов, так и демократических стран. Подобно тому, как договоренности по контролю над вооружениями и научное сотрудничество служили средством для разрядки во время холодной войны, глобальные проблемы могут быть использованы в качестве сырья для постепенного и целенаправленного улучшения каналов связи с автократиями.
Поскольку мир вступает в решающее десятилетие по смягчению последствий изменения климата и сталкивается с проблемами в сокращении выбросов парниковых газов, мы считаем, что эта область вполне созрела для сотрудничества. Более широкая и плохо определенная версия френд-шоринга внесет меньше ясности и, возможно, будет способствовать дальнейшему расширению сфер конкуренции. Кроме того, предлагаемая нами инициатива закладывает институциональную основу для многостороннего сотрудничества.
Заключение
Необходимость противостоять растущему влиянию автократий создает реальные проблемы для международной системы и для осажденных демократий мира. Однако отказ от парадигмы противостояния с нулевой суммой создает серьезные риски. Наше предложение учитывает эти риски, открывая путь к более открытой, глобально вовлеченной международной позиции. Такая открытость играет на руку демократиям и решает наиболее значимые проблемы взаимозависимости, стоящие перед международной системой.
